Blog de Borja Fdez. Burgueño

Blog especializado en derecho administrativo, derechos humanos, asilo y protección internacional.

Propuesta de un modelo español de patrocinio de solicitudes de asilo en misiones diplomáticas

A continuación se exponen algunos de los elementos principales del programa de private sponsorship que se propone en este estudio. En concreto, se analizará: (a) el alcance temporal y territorial del modelo; (b) los requisitos para ser patrocinado; (c) los requisitos para ser patrocinador; (d) el papel de las ONG, administraciones locales y empresas; e) el procedimiento de emparejamiento; (f) el procedimiento administrativo; y (g) costes del patrocinio y cargas para el Estado.

  1. Alcance temporal y territorial

Si modelo de private sponsorship se configurara como una respuesta ad hoc temporal a un problema concreto regional –como se ha planteado en Alemania, Irlanda, Italia y Polonia en relación con la crisis siria o en Eslovaquia en relación con la persecución de los cristianos en Iraq[1]-, una vez que las condiciones que hubieran dado origen al programa se recondujeran, este perdería su utilidad y no se podría emplear para dar respuesta a futuras crisis de refugiados. Por tanto, con el fin de evitar la creación de un modelo de private sponsorship con fecha de caducidad,  el programa se debería de institucionalizar con carácter permanente y habría de ser de ámbito global –siguiendo el modelo británico, canadiense, neozelandés y australiano[2]-.

Ahora bien, el hecho de que sea de carácter permanente y ámbito global no significa que su implantación pueda llegar a suponer una masificación descontrolada del número de solicitudes de asilo, principal temor de los detractores a permitir la formalización de solicitudes de asilo en misiones diplomáticas[3], ya que el número de refugiados que se beneficiarían de este sistema estaría condicionado por el número de personas en España que voluntariamente accedieran a participar en este programa y sufragaran los costes asociados al patrocinio.

Gracias a este mecanismo de limitación del número de beneficiarios, se podrían evitar episodios de descontrol como los ocurridos durante la vigencia del procedimiento de embajada de la antigua Ley de Asilo en los meses de enero y febrero de 2007, en los que alrededor de un millar de iraquíes acudieron en masa a las embajada españolas en El Cairo y Alejandría para solicitar asilo[4].

  1. Requisitos para ser patrocinado

Para ser una persona patrocinada de acuerdo con el modelo de private sponsorship que se propone en este estudio, se habrán de cumplir de forma cumulativa los siguientes cinco requisitos:

  1. Cumplir con la definición de refugiado o con los requisitos de la protección subsidiaria

Primero, que cumpla con los criterios definitorios de la condición de refugiado del art. 3 de la vigente Ley de Asilo (art. 1.A de la Convención de Ginebra) o, alternativamente, de la condición de beneficiario de protección subsidiaria del art. 4 de la vigente Ley de Asilo (art. 2.f de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011).

La posibilidad poder acogerse a este programa siendo beneficiario de protección subsidiaria sería una diferencia notable frente al procedimiento de embajada dispuesto en la antigua Ley de Asilo. Bajo la vigencia de la antigua Ley de Asilo las embajadas y consulados españoles únicamente permitían formalizar solicitudes de asilo[5], excluyendo la posibilidad de solicitar un permiso de residencia por razones humanitarias del artículo 17.2 de la antigua Ley de Asilo[6], que se concedía por motivos de conflictos o disturbios graves (antecesor del actual régimen de la protección subsidiaria). A pesar de las críticas que algunas organizaciones expresaron frente a esta limitación[7], con esta interpretación las autoridades españolas se protegieron cabalmente del riesgo de que una guerra, conflicto o disturbio grave en un país pudiera haber derivado en un aumento desproporcionado de solicitudes que colapsara el sistema de protección internacional español. No obstante lo anterior, en el modelo de private sponsorship que se propone, al implantar un mecanismo de control consistente en limitar el número de beneficiarios a los financiados por la sociedad civil, no resulta necesario, como sí que lo fue durante la vigencia del antiguo procedimiento de embajada, excluir del alcance de este procedimiento especial a las personas que huyen de conflictos armados.

Dicho lo cual, el procedimiento no deberá abarcar también las razones humanitarias indeterminadas a las que hace referencia los arts. 37.b) y 46.3 de la vigente Ley de Asilo con el fin de evitar que se utilice esta vía como un corredor humanitario sanitario[8].

  1. No tener acceso a otra solución duradera

Segundo, que no tenga acceso a otra “solución duradera” en los términos que determina el Manual de Reasentamiento del ACNUR[9], incluida no solo la repatriación a su país de origen sino también la integración local en la comunidad de acogida.

Un requisito similar ya se estaba aplicando durante la vigencia del procedimiento de embajada de la antigua Ley de Asilo, en la medida en que la Administración exigía que el refugiado no pudiera vivir en “condiciones de seguridad” en el país desde donde solicitaba asilo en una embajada española[10]. Para valorar esta circunstancia, la OAR, en ocasiones, requería que el solicitante se desplazase grandes distancias para acudir a una Delegación del ACNUR y esperar hasta que el Alto Comisionado le expidiera un informe del riesgo existente para su vida e integridad en dicho país. De acuerdo con CEAR, en este artículo se juzga que este trámite adicional podía dilatar innecesariamente el procedimiento[11]. En consecuencia, en el modelo de private sponsorship que se propone no se estima oportuno que se requiera al solicitante que obtenga dicho informe del ACNUR. En su lugar, habría de ser la propia Administración española (ya sea mediante un estudio de la OAR desde España o mediante un informe de la misión diplomática correspondiente) la que determinara si el solicitante tiene acceso efectivo o no a otra “solución duradera”, incluida la posibilidad de vivir en condiciones de seguridad en el país desde donde se solicita asilo.

  • No poder acceder al territorio español por vías legales

Tercero, que no tenga ciudadanía de la UE[12] y que tampoco provenga de un país exento de visados de estancia o de tránsito. La razón que subyace la exclusión de estas personas radica en que, si no hay limitaciones legales para que la persona viaje a España por el cauce habitual y formalice una solicitud de asilo en territorio español (incluidos los puestos fronterizos aeroportuarios), no resulta necesario habilitar esta vía especial ya que lo que se pretende es establecer vías de acceso legales al procedimiento de asilo que sorteen las limitaciones que impone el régimen de sanciones a los transportistas y no una deslocalización per se del procedimiento de asilo.

  1. Solicitar asilo en una embajada fuera del país de origen

Cuarto, que el refugiado patrocinado formalice una solicitud de asilo en una embajada o consulado español que se encuentre fuera de su país de origen.

Este requisito, si bien en la antigua Ley de Asilo no se reflejaba de forma clara[13], había sido asumido por la Administración durante la vigencia del antiguo procedimiento de embajada. Esta interpretación, a pesar de crear cierta confusión entre los diplomáticos[14] y ser criticada tanto por Amnistía Internacional[15] como por CEAR[16], fue correctamente adoptada por la Administración española[17], ya que, de otra manera, no solo se estaría desnaturalizando la definición de refugiado de la Convención de Ginebra de 1951 (refugiado es toda persona que “debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad[18] y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de su país”), sino que el hecho de conceder asilo a una persona dentro del territorio de su nacionalidad podría conllevar graves conflictos diplomáticos entre el Estado de origen y el de acogida.

  1. Ser patrocinado

Quinto, que sea patrocinado, ya sea nominativamente o a través de un sistema de emparejamiento ciego a propuesta del ACNUR. Ambos mecanismos serán desarrollados más adelante.

  1. Requisitos para ser un patrocinador

Los requisitos para poder participar en el programa de patrocinio varían de forma sustancial entre los Estados que han implantado este sistema. En Alemania el patrocinador tiene que ser de nacionalidad alemana o siria con permiso de residencia permanente[19]; en Irlanda tienen que ser irlandeses o sirios con permiso de residencia y vínculos familiares con personas viviendo en Siria o en los países limítrofes[20]; en Argentina tienen que ser nacionales o extranjeros de cualquier nacionalidad con residencia permanente[21]; en Nueva Zelanda nacionales o extranjeros con más de tres años de residencia legal[22]; en Australia ciudadanos elegidos a través de Approved Proposing Organisations[23]; y en Canadá se permite la posibilidad de patrocinar tanto a grupos de 5 ciudadanos canadienses o extranjeros con permiso de residencia permanente como a determinadas organizaciones –Sponsorship Agreement Holders (SAH)[24], Constituent Groups (CG)[25], Community Sponsors (CS)[26] y Joint Assistance Sponsorship (JAS)[27]-.

La primera cuestión que se ha de resolver si en España se puede aplicar el modelo canadiense por el cual se permite a organizaciones (SAH, CG, CS y JAS) patrocinar a refugiados o se ha de reservar esta posibilidad únicamente a individuos. En Canadá las organizaciones vecinales, parroquias (principalmente las protestantes) y comunidades locales participan de forma habitual y activa en la vida social. Sin embargo, en España estas organizaciones no tienen igual encaje en la sociedad. Por tanto, el modelo canadiense no es de aplicación directa en España.

No obstante, sí que se considera positiva la posibilidad canadiense de que grupos de hasta cinco individuos se agrupen para poder hacer acoger de forma conjunta a un refugiado. Ahora bien, se debería permitir también, como hacen en el resto de Estados analizados, la posibilidad de que una sola persona acoja a un refugiado.

En cuanto a los requisitos de elegibilidad de los patrocinadores, se estima que exigir la nacionalidad española o de otro Estado miembro de la UE y residencia habitual en territorio español son dos requisitos razonables, ya que se espera que la persona patrocinadora esté en condiciones de poder ayudar al refugiado patrocinado en su integración en la sociedad. Asimismo, teniendo en cuenta que el art. 22.1 del Código Civil permite obtener la nacionalidad española a los refugiados tan solo con el paso de cinco años de residencia legal, no se entiende que se trate de un requisito legal excesivo.

Ahora bien, estos individuos tendrán que cumplir ciertos requisitos de idoneidad. Salvando las evidentes diferencias y adecuándolo al objeto que nos ocupa, un buen punto de partida con el que la administración ya estuviera familiarizada podrían ser los criterios para la valoración de la idoneidad en la adopción internacional[28]. Sin perjuicio de que la elección de los criterios de idoneidad son una labor más propia de un trabajador social o de un sociólogo que de un jurista y que, en todo caso, se habrán de analizar caso a caso teniendo en consideración la futura integración del refugiado en la sociedad, a continuación se proponen algunos criterios para definir la idoneidad del patrocinador[29]: (i) que se halle en posesión de plena capacidad de obrar; (ii) que tenga un entorno relacional amplio y favorable a la integración del patrocinado; (iii) que tenga medios económicos suficientes para poder sufragar los gastos del patrocinio; (iv) que tenga flexibilidad de actitudes y adaptabilidad a situaciones nuevas; (v) que disfrute de un estado de salud, física y psíquica, que no dificulte el normal desarrollo de sus deberes como patrocinador; (vi) que carezca de episodios personales que impliquen riesgo para su labor de patrocinador; (vii) que comprenda la situación del patrocinado y que respete su historia personal; (viii) y que muestre una actitud positiva para la formación y la búsqueda de apoyo técnico.

  1. Papel de las ONG, administraciones locales y empresas

De acuerdo con lo explicado en el apartado anterior, únicamente las personas físicas, ya sea de forma individual o en grupos de hasta cinco individuos, podrían actuar como patrocinadores. Por tanto, las empresas, las administraciones locales y las ONG no podrían patrocinar a un refugiado. No obstante, se reserva a cada una de estas organizaciones un papel importante en el procedimiento.

Todas las ONG en España que trabajan directamente en el procedimiento de asilo (CEAR, Accem, Rescate y Cruz Roja) dependen de las subvenciones públicas para su subsistencia[30]. Las ONG en España se han convertido en gestores sociales, especializados y necesarios del caudal público. Por tanto, resultaría una suerte de contradicto in adiecto, que, si lo que se pretende es desvincular el mecanismo de la financiación pública, las ONG revirtieran sus fondos -mayoritariamente de origen público- en el propio procedimiento. Dicho lo cual, las ONG podrían participar canalizando los fondos de la sociedad civil, impulsando el alcance del procedimiento y aportando sus conocimientos técnicos y su experiencia en la materia. Asimismo, en los casos en los que los refugiados tuvieran perfiles de vulnerabilidad (ej. víctimas de violencia de género, de trata o de torturas) o necesitaran atención específica (ej. personas con discapacidades físicas o mentales), las ONG especializadas, en colaboración con los servicios sociales públicos, serían las mejor capacitadas para poder ofrecer una atención integral a estas personas[31].

Un papel similar al de las ONG se ha de otorgar a las entidades locales. Los Ayuntamientos que voluntariamente quieran colaborar en el sistema tampoco podrían financiar directamente los patrocinios, sino que han de proporcionar apoyo al procedimiento y poner a disposición de los refugiados patrocinados sus mecanismos municipales de integración y acogida[32].

Finalmente, se ha de permitir, con cierta flexibilidad, que las empresas también puedan participar en la logística del procedimiento como parte de sus políticas de responsabilidad social corporativa. Un buen ejemplo de colaboración lo encontramos en la empresa Alitalia, que ha asumido gastos de transporte de las personas que son acogidas en Italia a través del procedimiento de private sponsorship[33].

  1. Procedimiento de emparejamiento

Se proponen dos sistemas de emparejamiento: individual nominativo y colectivo ciego.

  1. Emparejamiento individual nominativo

En los casos en los que hubiera vínculos familiares, de amistad o de afección y que el refugiado no fuera reagrupable por vía de los procedimientos legales habituales[34], se debería permitir la posibilidad poder patrocinar nominativamente a una persona determinada siempre que se pudiera probar la existencia previa de dicha relación. Al abrir esta posibilidad, se daría solución al drama que al que se enfrentan muchas personas cuyos allegados tienen que huir de sus países y que, impotentemente, no pueden hacer más que observar cómo acuden a campos de refugiados en duras condiciones o ponen sus vidas en las manos de mafias para conseguir llegar a Europa.

  1. Emparejamiento colectivo ciego

Cuando no existieran vínculos individuales, se deberá patrocinar al refugiado de forma colectiva en grupos de hasta cinco personas que responderán de los gastos del patrocinio de forma solidaria. Este modelo de patrocinio colectivo ya se aplica en Canadá (grupos de cinco) facilitando la acogida e integración en la comunidad de acogida, evitando excesos de paternalismo individuales y reduciendo el riesgo de abandono de las obligaciones que tienen que asumir los patrocinadores de cara al refugiado acogido. En Canadá se implementó por primera vez un sistema de emparejamiento ciego entre ciudadanos canadienses y refugiados durante la crisis vietnamita de los años 70 a 80[35]. Desde entonces, se ha seguido usando con éxito este programa de emparejamiento[36].

Como punto de partida se puede acudir al sistema canadiense Blended Visa Office-Referred Program, a través del cual se constituye un acuerdo a tres partes entre el gobierno de Canadá, los patrocinadores y el ACNUR por el cual el gobierno empareja a refugiados propuestos por el ACNUR[37] con los patrocinadores. En España, este programa de emparejamiento podría cimentarse sobre la base del novedoso proyecto “Befriending”, que fue lanzado en 2016 por la ONG Rescate con el apoyo de la Delegación del ACNUR en España, por el que grupos de 2 a 4 voluntarios actúan como mentores de un refugiado para acompañarle en su proceso de integración en la sociedad española[38].

Para el emparejamiento de refugiados vulnerables o con necesidades especiales, la colaboración entre la sociedad civil, el gobierno, el ACNUR y las ONG especializadas es imprescindible. Una vez que dicho refugiado se encuentra en territorio español, lo más conveniente es que sea puesto en manos de los profesionales de las ONG especializadas y de los servicios sociales públicos pertinentes. No obstante, los patrocinadores no se habrán de desvincular del refugiado, ya que gracias a su apoyo estas personas, que habitualmente tienen un proceso de integración complejo, podrían superar con mayor facilidad las barreras sociales iniciales de entrada en la comunidad de acogida.

  1. Procedimiento administrativo

Una de las mayores deficiencias del procedimiento de embajada bajo la Antigua Ley de Asilo radicaba en la vaguedad con la que estaban reguladas sus etapas[39]. El escaso desarrollo de los preceptos sumado a las dificultades prácticas de llevar a cabo la formalización de solicitudes de asilo en misiones diplomáticas provocó un gran número de disfunciones en el procedimiento[40], lo que desembocó en que “en la práctica no siempre [resultase] una vía efectiva ni fácil”[41].

Teniendo en consideración las dificultades procedimentales que marcaron la vigencia del antiguo procedimiento de embajada, es esencial que el procedimiento administrativo del modelo de private sponsorship que se propone se encuentre adecuadamente regulado. En este sentido, partiendo del esquema actual del procedimiento de protección internacional bajo la vigente Ley de Asilo (vid. anexo 1), se ha reformulado el procedimiento de embajada bajo la antigua Ley de Asilo para incorporar el modelo de private sponsorship. El procedimiento propuesto (vid. anexo 2) constaría de las siguientes diez etapas:

(1º) La persona es patrocinada, ya sea nominativamente o por emparejamiento ciego. (2º) El patrocinio es comunicado al interesado y a la misión diplomática. (3º) Se formaliza una solicitud de asilo en la embajada o consulado y se toman los datos biométricos del solicitante. (4º) El Ministerio del Interior cruza sus datos biométricos con las bases de datos pertinentes (Eurodac, SAID, SIS y VIS) para descartar vínculos criminales, órdenes de busca y captura, solicitudes de asilo ya presentadas en varios Estados comunitarios (asylum shoping) o posesión de un documento de viaje que permita entrar en el espacio Schengen por el cauce habitual. (5º) Si no se admite, se abre la vía contenciosa, pero, si se admite, se comunicará la solicitud al Ministerio de Exteriores, cuyo visto bueno será necesario para la ulterior expedición del salvoconducto. (6º) Una vez admitido, la OAR valorará si lo tramita por el procedimiento ordinario o por el urgente en caso de que el solicitante se encuentre en peligro. (7º) La OAR emite una propuesta de resolución a la CIAR. (8º) La CIAR traslada su propuesta al Ministro del Interior, quien resolverá, personalmente o por delegación, el expediente de protección internacional. (9º) Si la resolución es favorable y el Ministerio de Exteriores da el visto bueno, se autorizará a la misión diplomática para que expida un salvoconducto que permita el traslado del interesado a España. (10º) Una vez en España, el refugiado es acogido y documentado como beneficiario de protección internacional, ya sea con el estatuto de asilo o de protección subsidiaria, según corresponda.

  1. Costes del patrocinio y cargas para el Estado

Una de las cuestiones más complejas es determinar qué gastos tienen que asumir los patrocinadores. Estos gastos varían sustancialmente de un país a otro. Así, por ejemplo, en Australia los patrocinadores tienen que pagar unos gastos iniciales de 20.600€ a 27.400€[42], en Canadá los costes anuales son de 9.000€[43] y en Polonia y Eslovaquia de 1.200€ (100€ mensuales)[44]. En términos generales, estas cantidades suelen incluir: las tasas de expedición del visado[45]; los costes de viaje[46]; los gastos de escolarización[47]; los gastos médicos[48]; y los gastos de alojamiento y menaje del hogar[49].

Para que el sistema de patrocinio privado se configure como un mecanismo en manos de la sociedad civil es necesario aspirar al mayor nivel de independencia económica posible. No obstante, de acuerdo con el procedimiento propuesto, los refugiados llegarían apropiadamente documentados como beneficiarios de protección internacional y, por tanto, tendrían pleno acceso a las garantías de protección del sistema de seguridad social español, incluidas la sanidad y la educación universal. Por este motivo, la única manera de hacer efectiva esta independencia económica es a través del pago de una tasa que cubriera estos gastos públicos. Este ha sido el modelo se ha adoptado en Alemania, en donde se ha enmendado la sección 68.1 del Decreto de Residencia con el siguiente contenido literal: “cualquier persona que ha otorgado (…) una declaración de compromiso de soportar los costes de vida de un extranjero será requerido a reembolsar todos los fondos públicos que sean dedicados para cubrir los costes de vida del extranjero, comprendidos los gastos de alojamiento, atención médica en caso de enfermedad y cualquier atención sanitaria e incluidos cualquier gasto basado en un derecho legal del extranjero”[50]. Dicho lo cual, nada impide que, siguiendo el ejemplo de algunos Lander alemanes[51], las Comunidades Autónomas o las entidades locales pudieran subvencionar ciertos gastos públicos o incluso eximir a los patrocinadores de su pago. Asimismo, como ya se ha abordado en la anterior pregunta, el sistema debería ser suficientemente flexible para permitir que las empresas que quisieran, pudieran asumir -económicamente o en especie- los gastos generales de logística.

Además, se estima necesario que, siguiendo el modelo australiano[52], los costes de tramitación del expediente desde la embajada o consulado se imputen a los patrocinadores antes de incoar el estudio de la solicitud de protección internacional[53]. Al adelantar el análisis de la solicitud de asilo antes de la llegada a España se evitaría que, como ocurre en Alemania[54], los patrocinadores tengan que asumir no solo los gastos de la tramitación del expediente, sino también los gastos de la deportación en caso de que la solicitud de asilo fuera desestimada.

  1. Cuestiones por resolver

En el informe de Judit Kumin sobre la viabilidad del private sponsoship en Europa se concluía animando al mundo académico a coger el testigo para seguir estudiando esta vía de acceso a la protección internacional[55]. Siguiendo esta encomienda, el presente trabajo ha proporcionado una primera aproximación a un modelo desconocido en España, pero con un enorme potencial.

Sin embargo, reconociendo las limitaciones del presente autor para configurar desde sus cimientos un modelo que cubre ámbitos no sólo jurídicos sino también -y sobre todo- sociales, políticos y económicos, muchas son las cuestiones que han quedado sin resolver. ¿Cuánto tiempo tendría que cubrir la financiación? ¿Se podría patrocinar a más de un refugiado al mismo tiempo? ¿Qué obligaciones y derechos tendrían los patrocinadores con los patrocinados? ¿Qué pasaría si uno de los patrocinadores quisiera dejar de aportar la financiación debida? ¿Qué criterios concretos se han de utilizar para emparejar a los refugiados con los patrocinadores?

Para concluir, hacemos propia la invitación de Judit Kumin y animamos a las autoridades nacionales, ONG y universidades a seguir estudiando este modelo y analizar desde las diferentes ramas de las ciencias sociales sus implicaciones para poder desarrollar un programa de private sponsorship económicamente viable, jurídicamente consistente y que se adapte a las características propias de la sociedad española.

[1] European Commission, op. cit., 2016, p. 38

[2] UK Home Office, Full Community Sponsorship Guidance for prospective sponsors, 2016, disponible online en: https://www.gov.uk/government/publications/apply-for-full-community-sponsorship; Canada. Private Sponsorship of Refugees Program. Ottawa, Immigration, Refugees and Citizenship Canada. 2016, p. 10. disponible online: http://www.cic.gc.ca/english/pdf/pub/ref-sponsor.pdf; Autralia lanzó el programa piloto Community Proposal en 2012, pero, debido a su éxito, en junio de 2015 el gobierno propuso que se estableciera con carácter permanente. J. Kumin, op. cit., 2015, p. 4

[3] R.  García Mahamut, op. cit., 2010, p. 82

[4]  En 2007 el número de solicitudes de asilo y de extensiones familiares formalizadas en misiones diplomáticas españolas alcanzó su máximo histórico: 1.724 solicitudes (CEAR: M. Amorós, I. Caballero, A. Cruz, Iván Forero, A. SOL Rueda, M. VALIENTE (coords.), et al., La situación de las personas refugiadas en España Informe 2009, 1ª Ed., Madrid: Entinema, 2009, p. 48; R.  García Mahamut, op. cit., 2010, p. 81). No obstante, como se destaca en el informe de CEAR de 2008, “el número de solicitantes de asilo iraquíes se redujo de manera sustancial en el transcurso del año, hasta el punto de que, si en enero hubo 600 solicitantes, en octubre apenas 10” (CEAR: M. VALIENTE, Mario Amorós, Iván Forero (coords.), et al., La situación de las personas refugiadas en España Informe 2008, 1ª Ed., Madrid: Entinema, 2008, p.. 85). Este drástico descenso se debió a una reacción del gobierno español con el fin de persuadir de la escasa eficacia de solicitar asilo por vía diplomática mediante la instrucción acelerada de estos expedientes y su rápida desestimación (adviértase que de los 533 expedientes que se resolvieron de solicitantes iraquíes en 2007, 477 fueron resoluciones denegatorias. A ninguno de los iraquíes que solicitaron en las embajadas españolas le fue concedida protección internacional alguna, lo que contrasta con el 66% de resoluciones favorables para aquellos iraquíes que solicitaron asilo en territorio español. CEAR, et al., op. cit., 2008, p. 85 y 88). Para justificar la denegación masiva de todas las solicitudes de asilo, la OAR alegó que: “Este flujo no puede valorarse como cualquier otro ya que (…) es el resultado de rumores propagados entre las decenas de miles de iraquíes desplazados por la situación de violencia predominante en Iraq y asentados en Egipto, país en el que reciben suficiente protección en las fechas de la presentación de las solicitudes” (Boletín de Asilo de la OAR global sobre 2007, citado en CEAR, et al., op. cit., 2009, p. 238). Sin que se haya podido acceder a los expedientes individuales, se puede intuir que esta denegación en masa se realizó sin atender a las circunstancias individuales específicas de cada caso, puesto que resulta llamativo que Egipto se considerase un “tercer país seguro”, en los términos que exigía la normativa comunitaria , para todos y cada uno de los iraquíes que solicitaron asilo

[5] En un principio, esta posibilidad estaba reservada a las solicitudes de asilo (art. 4.3 de la antigua Ley de Asilo: “La petición de asilo presentada ante una Embajada o Consulado será cursada a través del Ministerio de Asuntos Exteriores.”), mientras que las solicitudes de refugio únicamente podían ser presentadas en el territorio español (art. 23 de antigua Ley de Asilo: “La solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado se presentará ante el Ministro del Interior”). Con la supresión de la dualidad entre los estatutos de asilo y refugio por la Ley 9/1994, de 19 de mayo, se contempló, sin distinción, que se pudiese solicitar el reconocimiento del estatuto de refugiado ante cualquiera de las misiones diplomáticas de nuestro país.

[6] G. Noll, J. FAGERLUND, y F. LIEBAUT, op. cit., 2002, p. 144; R.  García Mahamut, “El nuevo régimen jurídico del derecho de asilo y de la protección subsidiaria en España a la luz de la Ley 12/2009, de 30 octubre: principales novedades y desafíos” en M.  Vidal Fueyo (coord..), R.  García Mahamut y J. Galparsoro, Régimen Jurídico del derecho de asilo en la Ley 12/2009, 1ª Ed., Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2010, p. 78

[7] CEAR et al., op. cit., 2010, pp. 55 a 60

[8] Esta vía humanitaria es de naturaleza diferente al objeto que nos ocupa y se ha de regular en un marco específico en el que se establezcan las condiciones para su acceso, el procedimiento a seguir y su alcance.

[9] ACNUR, Manual de Reasentamiento, Ginebra, División de Protección Internacional del ACNUR, 2011, pp. 320 y ss.

[10] Esta restricción estaba estrechamente vinculada con el concepto legal de “tercer país seguro”. De acuerdo con el informe de CEAR 2010, este fue el principal motivo de las denegaciones de las solicitudes de nacionales de Colombia en las misiones diplomáticas españolas en Ecuador y Venezuela y de las solicitudes de iraquíes en la embajada de El Cairo y Alejandría. CEAR et al., op. cit., 2010, pp. 55 a 60. A modo ilustrativo, en el informe anual de 2004, CEAR narra el caso de un nicaragüense que solicitó asilo en la embajada española en Costa Rica, país en el que residía, y que le fue denegada porque tenía “la posibilidad de residir en un país en el que su vida y su integridad física no corr[ían] peligro y en el que est[aba] protegido contra la devolución a una situación en la pudiera ser objeto de persecución”. CEAR: J.J. Rodríguez Ugarte (dir.), M. VALIENTE, M. Amorós (coords.), et al., La situación de las personas refugiadas en España Informe 2004, 1ª Ed., Madrid: Catarata, 2004, p. 26

[11] CEAR, et al. op. cit., 2010, p. 57. Asimismo, CEAR señaló que esta situación suponía “una clara falta de asunción de responsabilidad tanto por parte del ACNUR como por parte de la OAR en cuanto a quien debía prestar la protección internacional”. No obstante, no se puede entender que el problema sea imputable al ACNUR ya que se trata de un organismo infra capitalizado (en el llamamiento del ACNUR para financiar sus actividades en el ejercicio 2016-2017, el Alto Comisionado lamentaba que a finales de 2015 únicamente se había podido cubrir el 47% de sus demandas presupuestarias. Como consecuencia, no podían conceder al 61% de las personas bajo su protección ayudas de alojamiento, al 59% de las mujeres material sanitario, al 50% de los niños educación primaria, al 75% educación secundaria o al 57% de las personas apoyo para la estación invernal. UNHCR, “Needs and Funding Requirements” en UNHCR Global Appeal 2016-2017, Ginebra, 2015, Pp. 19-20. Online en: http://www.unhcr.org/564da0e20.pdf) que, por economía de recursos, no debería competir por asumir la responsabilidad de otorgar la protección internacional, debiendo ceder en todo caso esta tarea a los Estados que deseen asumirla.

[12] La base legal para excluir a las personas con ciudadanía de la UE del procedimiento propuesto se encuentra en el Protocolo nº 24 Sobre asilo a nacionales de los estados miembros de la Unión Europea del texto consolidado del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. No obstante, hay que señalar que el asilo intracomunitario es una cuestión doctrinal controvertida. En contra: Karin Landgren, “Deflecting international protection by treaty: bilateral and multilateral accords on extradition, readmission and the inadmissibility of asylum requests”. New Issues In Refugee Research. Working Paper No. 10 (1999); A. García Miravete, “El derecho de asilo en la Unión Europea. En especial, el asilo intracomunitario y la cuestión terrorista”, Ciencia policial: revista del Instituto de Estudios de Policía, n. 87 (2008), pp. 47-68. A favor: L. Pérez-Prat Durbán, “El derecho de asilo en la Unión Europea”, Alegatos N. 39 (1998)

[13] El Reglamento de la Antigua Ley de Asilo establecía en su artículo 4 que se podía presentar una solicitud de asilo ante cualquiera de las misiones diplomáticas y oficinas consulares españolas en el extranjero, sin excluir de forma explícita aquellas que estuvieran situadas en los Estados de cuyo territorio el extranjero fuera oriundo y sufriera la persecución

[14] Un claro ejemplo, relatado por Amnistía Internacional, de la falta de coordinación entre la práctica de las misiones diplomáticas y de la Administración española con respecto a la formalización de solicitudes presentadas en embajadas y consulados de los países de origen es el de un ciudadano colombiano que tuvo que esperar cinco meses y medio desde que presentó su solicitud de asilo en la embajada de España en Colombia hasta que la OAR le informó de que la Administración española no admitía solicitudes presentadas en el país en el que la persona era perseguida. Amnistía Internacional, El asilo en España: una carrera de obstáculos, Madrid: Amnistía Internacional Sección Española, 2001, pp. 27 a 28

[15] CEAR: J. Rodríguez Ugarte (dir.), M. VALIENTE, M. Amorós (coords.), et al., La situación de los refugiados en España Informe 2003, 1ª Ed., Madrid: Acento Ediciones, 2003, p. 27

[16] Amnistía Internacional, op. cit., 2001, pp. 27 a 28

[17] Vid. a favor de esta postura: G. Noll, J. FAGERLUND, y F. LIEBAUT, op. cit., 2002, p. 141; J. Prieto Hergueta, J.L. Terrero Chacón y R. Amurrio Iñigo, Guía sobre el derecho de asilo. Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Exteriores, 2006, p. 112

[18] Énfasis añadido

[19] European Commission, op. cit., 2016, p. 39

[20] Ibid

[21] J.  Kumin, op. cit., 2015, p. 5

[22] Ibid,

[23] Ibid,

[24] Los SAHs son organizaciones que han firmado un Acuerdo de Patrocinio con el Ministerio de Ciudadanía e Inmigración de Canadá (Citizenship and Immigration Canada, CIC). En la actualidad la mayoría de SAHs son organizaciones humanitarias, religiosas o étnicas/culturales. Canada. Op. cit. 2016, p. 10.

[25] Los CGs son grupos autorizados por una SAH para patrocinar un un refugiado. Cada SAH está autorizada a establecer sus propios criterios para reconocer a un CG. Canada. Op. cit., 2016, p.10

[26] Los CS, son organizaciones de la localidad donde se espera asentar a los refugiados y que se comprometen a su patrocinio. Canada. Op. cit., 2016, p.10

[27] En ocasiones el Ministerio de Ciudadanía e Inmigración de Canadá (Citizenship and Immigration Canada, CIC) se asocia con organizaciones para facilitar la acogida de refugiados con necesidades específicas. En estos casos la responsabilidad es compartida: el gobierno se encarga de las aportaciones económicas y el grupo de la ayuda personal y apoyo moral. Canada. Op. cit., 2016, p.10

[28] Vid. J.A. Casalilla Galán, F.A. Bermejo Cuadrillero y A. Romero González. Manual para la valoración de la idoneidad en adopción internacional. Madrid, Instituto Madrileño del Menor y la Familia (IMMF), 2008

[29] Estos requisitos están inspirados en los criterios de valoración de los solicitantes de adopción internacional señalados en el  artículo 58 de la Ley 6/1995, de 28 de marzo, de Garantías de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia de la Comunidad de Madrid.

[30] Así, por ejemplo, los ingresos de CEAR en 2015 dependieron en un 89.6% en subvenciones públicas (7.251.402,41 € en subvenciones estatales, 494.824,06 € en subvenciones autonómicas y 267.102,82 € en subvenciones locales). CEAR, Memoria 2015 CEAR, Madrid, 2016, p, 46, disponible online: https://www.cear.es/wp-content/uploads/2016/06/CEAR_Memoria_2015_OK.pdf; Rescate, con un presupuesto mucho más reducido que CEAR, sus ingresos en concepto de subvenciones, donaciones y legados también dependieron en 2015 en un 81.5%, de las arcas públicas (221.700€ de la AECID, 149.267,43€ del MESS, 71.000€ del MSSI y 1245,03€ del MESS). Rivero & Asociados, ONG Rescate Internacional: Informe de auditoría de las cuentas anuales abreviadas correspondientes al ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2015, Madrid, ONG Rescate, 2016, p. 23. Disponible online: http://www.ongrescate.org/wp-content/uploads/2017/01/AR-TR-4.6-cuentas-2015.pdf. De igual manera, ACCEM solo obtiene el 5.83% de sus ingresos gracias a las aportaciones privadas, mientras que el 94,27% restante proviene de fondos públicos. ACCEM, Memoria de Actividades 2014-2015, Madrid, 2015, p. 4, disponible online en: http://www.accem.es/ficheros/documentos/pdf_memorias/memoria_2014-15/MEMORIA_2014-15.pdf En contraste, como se demuestra en su informe de auditoría de las cuentas anuales, Amnistía Internacional no acepta subvenciones de gobiernos. No obstante, esta ONG no tienen ningún rol activo y directo en el procedimiento de asilo español. ATD Auditores Sector Público, S.L. Cuentas Anuales del ejercicio terminado el 31 de diciembre de 2015 e Informe de Auditoría. Amnistía Internacional, 42 Asamblea General Federal de Bilbao, 23 y 24 de abril de 2016, p. 21. Disponible online: https://www.es.amnesty.org/fileadmin/user_upload/Cuentas_AI_Espana_2015_e_informe_de_auditoria.pdf

[31] Una base jurídica para construir este sistema de colaboración entre ONG, servicios sociales municipales e individuos es el programa canadiense de Joint Assistance Sponsorship. Vid. Canada. Op. cit., 2016

[32] Nótese que algunas alcaldías, como la de Madrid (EFE, “Carmena reclama que los ayuntamientos tengan competencias en materia de asilo”, Paris, EcoDiario, 12 de septiembre de 2016, disponible online: https://goo.gl/D5zvZF ), han propuesto que los ayuntamientos asuman la competencia en materia de asilo. No obstante, la solución no debería pasar por descentralizar en las entidades locales la protección internacional ya que provoca serios problemas legales y políticos ya que: (i) la propuesta sería incompatible con el art. 149.1.2º de la CE, que dispone que “el Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: (…) 2º Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo” y (ii) sería de esperar que los criterios de reconocimiento y acogida de solicitantes de asilo por motivos políticos pudiera diferir entre, por ejemplo, los ayuntamientos de Pamplona (EH Bildu), Barcelona (Barcelona en Comú), Gerona (CDC) o Murcia (PP), lo que provocaría un trato desigual y motivaría una suerte de “asylum shopping” entre regiones. Asimismo, dejar en manos de entidades locales la gestión de refugiados podría degenerar en la policitación de la acogida de refugiados y en la institucionalización de la xenofobia en ciertos ayuntamientos.

[33] European Commission, op. cit., 2016, p. 38 En España, un ejemplo de cómo las empresas pueden participar de manera activa (no solo aportando capital) en la acogida de refugiados lo encontramos en el proyecto de colaboración entre IKEA, ACCEM y CEAR por el cual IKEA se comprometió a acondicionar y amueblar hogares de acogida para refugiados. IKEA. La Comisión Española de Ayuda al Refugiado, Accem e IKEA impulsan un proyecto de ayuda a los refugiados en España, Madrid, 20 de abril de 2016, nota de prensa disponible online en: http://www.ikeainfo.es/prensa/nota.php?id_nota=481

[34] Vid.: arts. 39, 40 y 41 de la vigente Ley de Asilo; arts. 16 y ss. (Cap. II) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social; arts. 52 y ss. (cap. II) del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009; Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar.

[35] J.  Kumin, op. cit., 2015, p. 3

[36] Así, por ejemplo, 5.000 refugiados kosovares fueron emparejados con ciudadanos canadienses entre 1999 y 2000. T. M. Derwing y M. Mulder, “The Kosovar Sponsoring Experience in Nothern Alberta”, Journal of International Migration and integration, 4, n. 2 (2003): 217

[37] Vid. cómo identifica el ACNUR las necesidades de reasentamiento en: ACNUR, Manual… op. cit., 2011, pp. 190 y ss

[38] ONG Rescate, Befriending España, 2016, folleto disponible online en: http://www.ongrescate.org/wp-content/uploads/2016/12/Folleto-Befriending.pdf

[39] Sumada a la parquedad del articulado, nos encontramos con que el procedimiento de embajada no ha recibido suficiente atención del mundo académico español. Tanto es así, que únicamente se ha podido identificar un análisis estructurado, de origen danés, del procedimiento de embajada español: G. Noll, J. FAGERLUND, y F. LIEBAUT, op. cit., 2002, pp. 138 y ss.

[40] Desde que se formalizaba la solicitud de asilo hasta que el expediente llegaba a la OAR la solicitud de asilo podía sufrir defectos de forma que motivasen el rechazo de la OAR a instruirlo (CEAR, et al., op. cit., 2003, p. 28). Este complejo proceso podían durar varios meses (CEAR, et al. op. cit., 2010, pp. 55 a 60; CEAR, et al., op. cit., 2003, p. 28) o, en ocasiones, más de un año (Amnistía Internacional, op. cit., 2001, p. 29), siendo un problema habitual que la persona no pudiera sufragar su estancia en el tercer país a la espera de que la embajada o consulado español remitiera su solicitud de asilo a la OAR y a que la Administración española resolviera su expediente (CEAR: Juan J. Rodríguez Ugarte (dir.), M. VALIENTE, Mario Amorós, Martha Arroyo (coords.), et al., La situación de las personas refugiadas en España Informe 2006, 1ª Ed., Madrid: Catarata, 2006, p. 54). En el informe de 2010 de CEAR se puede apreciar las diferencias de tiempos de tramitación entre dos expedientes de la misma nacionalidad y familia que se presentaron ante la misma embajada. El primer caso fue tramitado con gran celeridad, se aprobó y se trasladó a España a los cuatro menores que habían solicitado asilo. Un año más tarde, cuando la madre de los menores consigue huir y pedir asilo en la misma embajada tuvo que esperar casi un año para que se tramitase su solicitud (CEAR, et al., op. cit., 2010, pp. 58 a 59). Asimismo, en el Informe de 2007 del Defensor del Pueblo a las Cortes Generales se recoge el caso de “un ciudadano venezolano, residente en Uruguay, que había manifestado su deseo de solicitar asilo en España en el año 2005, sin que se hubiera dado trámite a su petición” (Defensor del Pueblo. “IV. Supervisión de la actividad de las Administraciones Públicas” en Informe Anual de 2007 del Defensor del Pueblo a las Cortes Generales. Madrid, 2007, p. 563). A raíz de este suceso, el Defensor del Pueblo recomendó a la Secretaría de Estado de Asuntos Exteriores que elaborara un protocolo de actuación, que nunca se llegó a materializar, para que las misiones diplomáticas españolas tramitaran de forma inmediata las peticiones de asilo que recibieran (Recomendación núm. 06018712. Defensor del Pueblo. op. cit., 2007, p. 563).

[41] CEAR et al., op. cit., 2010, p.55

[42] En dólares australianos: 30.000$ a 40.000$. Refugee Council of Australia, Community Proposal Pilot and Community Support Program, 6 de octubre de 2016, disponibline online en: http://www.refugeecouncil.org.au/getfacts/seekingsafety/resettlement/community-support-program/

[43] En dólares candienses: 13.500$. Canada. Settlement Plan and Financial Assessment – Group of Five, Immigration, Refugees and Citizenship Canada, IMM 5373ª (03-2017) E, 2017, folleto disponible online en: http://www.cic.gc.ca/english/pdf/kits/forms/IMM5373AE.pdf

[44] European Commission, op. cit., 2016, p. 40

[45] Sí: Alemania, Irlanda e Italia. No: Polonia y Eslovaquia. European Commission, op. cit., 2016, p. 40

[46] Sí: Alemania, Irlanda, Italia, Polonia y Eslovaquia. European Commission, op. cit., 2016, p. 40

[47] Sí: Canadá. Canada, Settlement Plan… op. cit., 2017

[48] Sí: Irlanda, Italia y Polonia. No: Alemania y Eslovaquia. European Commission, op. cit., 2016, p. 40

[49] Sí: Alemania, Irlanda, Italia, Polonia, Eslovaquia, Reino Unido y Canadá. European Commission, op. cit., 2016, p. 40; Canada, Settlement Plan… op. cit., 2017; UK Home Office, Full Community Sponsorship Guidance for prospective sponsors, 2016, disponible online en: https://www.gov.uk/government/publications/apply-for-full-community-sponsorship

[50] Texto original:“§68 Haftung für Lebensunterhalt. 1. Wer sich der Ausländerbehörde oder einer Auslandsvertretung gegenüber verpflichtet hat, die Kosten für den Lebensunterhalt eines Ausländers zu tragen, hat für einen Zeitraum von fünf Jahren sämtliche öffentlichen Mittel zu erstatten, die für den Lebensunterhalt des Ausländers einschließlich der Versorgung mit Wohnraum sowie der Versorgung im Krankheitsfalle und bei Pflegebedürftigkeit aufgewendet werden, auch soweit die Aufwendungen auf einem gesetzlichen Anspruch des Ausländers beruhen (…)” Residence Act in the version promulgated on 25 February 2008 (Federal Law Gazette I p. 162), last amended by Act of 11 March 2016 (Federal Law Gazette I p. 394)

[51] “In 2014 the federation and the federal Länder agreed that expenses for medical care in case of illness shall generally be borne by the Länder” European Commission, op. cit., 2016, p. 40

[52] Refugee Council of Australia, op. cit., 2016

[53] Nótese que en Canadá “el presupuesto de los Sponsors no incluye los costes de procesamiento y determinación de la elegibilidad de los casos, siendo el gobierno canadiense quien financia estos”. J. González López, op. cit., 2009, p. 277

[54] European Commission, op. cit., 2016, p. 40

[55] J.  Kumin, op. cit., 2015, pp. 22 a 23

Este es un extracto de mi artículo “Solicitudes de asilo patrocinadas presentadas en embajadas y consulados: un modelo basado en la experiencia española y en el programa canadiense de «private sponsorship»”, publicado en la Revista Electrónica de Estudios Internacionales.

Disponible online en: http://www.reei.org/index.php/revista/num35/articulos/solicitudes-asilo-patrocinadas-presentadas-embajadas-consulados-modelo-basado-experiencia-espanola-programa-canadiense-private-sponsorship

Borja Fernández Burgueño

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