Blog de Borja Fdez. Burgueño

Blog especializado en derecho administrativo, derechos humanos, asilo y protección internacional.

Solicitudes de asilo en embajadas y consulados españoles

Al menos siete Estados europeos (Austria, Dinamarca, Países Bajos, el Reino Unido, España, Francia[1] y Suiza[2]) han permitido en los últimos quince años la posibilidad de solicitar asilo en sus representaciones diplomáticas. Sin embargo, gradualmente, han ido cerrando esta vía de acceso[3].

Bajo la vigencia de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado (a continuación, “antigua Ley de Asilo”) las embajadas y consulados españoles permitían formalizar solicitudes de asilo a aquellos extranjeros que se encontraban fuera de su país de origen, o de residencia en el caso de los apátridas.

El artículo 4.4 de la antigua Ley de Asilo establecía que “la petición de asilo presentada ante una Embajada o Consulado [españoles[4]] será cursada a través del Ministerio de Asuntos Exteriores”. Tal procedimiento de embajada fue desarrollado a través del Reglamento para la aplicación de la antigua Ley de Asilo[5]. El artículo 4 del Reglamento preveía que “el extranjero que desee obtener el asilo en España presentará su solicitud ante cualquiera de las siguientes dependencias: (…) e) Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares españolas en el extranjero”.

El procedimiento de embajada constaba de diez etapas, pudiendo alagarse considerablemente si se resolvía desfavorablemente y se accediera a la vía contenciosa-administrativa. A continuación, se resumen todos los pasos:

(1º) El refugiado sale de su país de origen o de residencia, en el caso de los apátridas, accede a una embajada o consulado español y presenta una la solicitud de asilo. (2º) La misión diplomática u oficina consular correspondiente tramita la solicitud y realiza un informe del caso. (3º) El informe y la solicitud se cursan a través del Ministerio de Asuntos Exteriores, (4º) quien los remite junto con el resto de la documentación, incluida la probatoria, al Ministerio del Interior y éste, a su vez, a la Oficina de Asilo y Refugio (a continuación, “OAR”). (5º) En la OAR se instruye el caso sin necesidad de pasar previamente por la fase de admisión[6] y se emite una propuesta de resolución a la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio (a continuación, “CIAR”), (6º) quien formulará la propuesta definitiva al Ministro del Interior. (7º) Si el criterio de la CIAR y del Ministro coincidiera se resuelve el expediente, (7bisº) si no se eleva al Consejo de Ministros para que resuelva[7]. (8º) Si la resolución es favorable, se comunica a la embajada o consulado correspondiente para que (9º) expida la documentación pertinente que permita viajar a España. (10º) Finalmente, una vez que la persona consigue llegar al territorio nacional se le documenta como refugiada.

En diciembre de 2008 se inició un proyecto de reforma de la Ley de Asilo. El texto del proyecto inicial realizado por el Congreso de los Diputados no incluía la posibilidad de formalizar una solicitud de asilo fuera de España[8], lo que fue “objeto de fuertes críticas por parte de las [ONG]”[9]. Alarmadas, la Comisión Española de Ayuda al Refugiado (a continuación, “CEAR”) y Amnistía Internacional redactaron un documento dirigido a los grupos parlamentarios en el que advertía que dicha limitación constituía “un grave retroceso y [cerraba] otra puerta más a la escasa protección internacional efectiva”[10]. Estas preocupaciones fueron recogidas en numerosas enmiendas de los grupos parlamentarios[11] y, finalmente, el Pleno del Congreso aprobó incluir un capítulo dedicado a las “Solicitudes de protección internacional en Embajadas y Consulados” (actual Capítulo VI), cuyo artículo único (actual art. 38.1) enunciaba que:

“Capítulo VI: Solicitudes de protección internacional en Embajadas y Consulados:

Con el fin de atender casos que se presenten fuera del territorio nacional, siempre y cuando el solicitante no sea nacional del país en que se encuentre la Representación diplomática y corra peligro su integridad física, los Embajadores de España podrán promover el traslado del o de los solicitantes de asilo a España para hacer posible la presentación de la solicitud conforme al procedimiento previsto en esta Ley.”

En la fase final del trámite parlamentario, el Senado consideró que “dadas las dificultades observadas en la práctica para el acceso físico de los solicitantes a los puestos diplomáticos” era necesario incorporar una referencia explícita al desarrollo reglamentario[12]. Finalmente, el 15 de octubre de 2009, el Pleno del Congreso aprobó la redacción actual de la Ley 12/2009 Reguladora del Derecho de Asilo y de la Protección Subsidiaria (a continuación, “vigente Ley de Asilo”), adoptando la incorporación de un segundo párrafo al artículo 38 en el que se formula que: “[e]l Reglamento de desarrollo de esta Ley determinará expresamente las condiciones de acceso a las Embajadas y Consulados de los solicitantes, así como el procedimiento para evaluar las necesidades de traslado a España de los mismos”.

La Disposición Final Tercera de la Ley de Asilo autorizaba al Gobierno para dictar en el plazo de seis meses cuantas disposiciones de carácter reglamentario exigía -y sigue exigiendo- el desarrollo de la ley. Tras ocho años y cuatro legislaturas de espera, aún no se ha dictado el reglamento necesario para que se puedan formalizar solicitudes de protección internacional en embajadas y consulados[13].

Teniendo en consideración que el título del Capítulo VI de la vigente Ley de Asilo, se refiere a las “solicitudes de protección internacional en Embajadas y Consulados” y que el artículo habla de “solicitantes” (no de extranjeros) y de “casos que se presenten fuera del territorio nacional” (no de casos que presentarán en territorio nacional), sería de esperar que fuera posible que se pudiera presentar una solicitud de protección internacional fuera del territorio nacional. Estos casos presentados en misiones diplomáticas deberían de acceder al procedimiento general y discutirse en la CIAR junto con el resto de solicitudes formalizadas en España, de acuerdo con lo dispuesto en el actual artículo 38 de la Ley del Asilo y con las disposiciones del Reglamento de la antigua Ley de Asilo que no hubieran sido derogadas por la ley posterior. Sin embargo, la realidad es otra. Las representaciones diplomáticas española ya no admiten solicitudes de asilo[14].

Las autoridades nacionales han obviado toda referencia del artículo 38.1 a la posibilidad de solicitar asilo en misiones diplomáticas[15] y han limitado su alcance a lo dispuesto en su segundo inciso: la posibilidad a discreción del Embajador de promover el traslado a España de un “extranjero” (no se le puede considerar “solicitante” si no se le permite solicitar[16]) cuando “corra peligro su integridad física”. En estos supuestos, el art. 8.2 del RD 116/2013, de 15 de febrero, prevé la expedición de un salvoconducto con una vigencia limitada al tiempo estrictamente necesario para permitir a su titular desplazarse a España (art. 9 del RD 116/2013). Hasta los académicos más críticos con el procedimiento de embajada, como García Mahamut, han entendido que la “posibilidad de promover el traslado del solicitante de asilo a España para hacer posible la presentación de su solicitud de asilo (…) ha adquirido pleno reconocimiento en la [vigente Ley de Asilo] a través de su art. 38”[17]. No obstante, no se ha podido identificar ni un solo caso en el que se haya llevado a cabo el traslado a España de un refugiado para que pueda solicitar asilo. Actualmente, en la práctica, el acceso al procedimiento desde las misiones diplomáticas se reduce a la posibilidad de que, si el solicitante principal se encuentra en territorio español, se tramite una solicitud de extensión o reagrupación de sus familiares más cercanos[18].

[1] G. Noll, op. cit., (2005), p. 542; G. Noll, J. FAGERLUND, y F. LIEBAUT, op. cit., 2002

[2] IGC, Asylum Procedures. Report on policies and practices in IGC participating states 2009, 1ª Ed., Geneva: IGC, 2009, p. 302

[3] Austria, Dinamarca y Países Bajos la cerraron entre 2002 y 2003. G. Noll, op. cit., (2005), p. 542. Reino Unido entre 2005 y 2008: G. Noll, Ibid,, (2005) en comparación con IGC, op. cit., 2009, p. 302 y IGC, Asylum Procedures. Report on policies and practices in IGC participating states 2015. 1ª Ed., Geneva: IGC, 2015, p. 411. España la cierra con la entrada en vigor de la Ley 12/2009. Suiza la cierra entre 2009 y 2012 IGC, Ibid,, 2009, p. 366 en comparación con IGC, Asylum Procedures. Report on policies and practices in IGC participating states 2012. 1ª Ed., Geneva: IGC, 2012, p. 415; En Francia todavía existe una posibilidad informal de solicitar asilo que pende de la discrecionalidad del embajador y de la voluntad del Ministerio de Exterior. IGC, Asylum Procedures. Report on policies and practices in IGC participating states 2012. IGC: Ginebra, 2012, p.186. De hecho, en 2014 el Tribunal contencioso-administrativo de Nantes estimó que, a la luz del derecho constitucional a buscar asilo, existía una obligación positiva de expedir un visado de corta estancia a una familia siria en Beirut para que solicitasen asilo en Francia. Mme. K et autres, Tribunal Administratif de Nantes, No. 1407765, 16 de septiembre de 2014.

[4] La palabra “españoles” fue añadida por la Ley 9/1994, de 19 de mayo, de modificación de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado.

[5] Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de aplicación de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo. Anterior a la modificación de la antigua Ley de Asilo por la Ley 9/1994, el Reglamento correspondía al Real Decreto 511/1985, de 20 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento para la aplicación de la Ley reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado.

[6] El salto de la fase de admisión a trámite no nació ex lege, sino de la práctica habitual de la OAR. G. Noll, J. FAGERLUND, y F. LIEBAUT, op. cit., 2002, p. 143. Sin embargo, la CIAR podía habilitar este trámite en caso de que lo considerara necesario, como ocurrió en dos ocasiones ante un número elevado de solicitudes de asilo de colombianos en Costa Rica y de iraquíes en Egipto. Ministerio del Interior. Asilo en cifras 2008. Dirección General de Política Interior. Subdirección General de Asilo. 2009. NIPO: 126-09-105-8. Madrid, p. 9

[7] No se ha podido identificar ningún caso en la que el paso 7bis hubiera tenido lugar.

[8] Proyecto de Ley reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, 19 de diciembre de 2008; R.  García Mahamut, op. cit., 2010, p. 78

[9] Pablo Sardina Cámara, “Comentarios a la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria”, Diario La Ley, no. 7370, (marzo 2010)

[10] CEAR. Propuestas de CEAR ante el proyecto de la ley reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria (Boletín Oficial de las Cortes de 19 de diciembre de 2008). Madrid, 2009. Disponible online en: http://www.intermigra.info/archivos/revista/CEARAsilo109.pdf; Amnistía Internacional, Comentarios de Amnistía Internacional al Proyecto de Ley Reguladora del Derecho de Asilo y de la Protección Subsidiaria, Madrid: Amnistía Internacional, 30 de enero de 2009. pp. 12 y 23, Disponible online en: https://doc.es.amnesty.org/cgi-bin/ai/BRSCGI.exe/Derecho%20de%20Asilo?CMD=VEROBJ&MLKOB=32216470202. Merece especial atención el papel de la Delegación del ACNUR en España durante el procedimiento legislativo. Ante la omisión inicial del procedimiento de embajada en el proyecto de ley, el ACNUR optó por desvincularse del debate, omitiendo toda referencia al respecto en sus comentarios al proyecto. ACNUR. Comentarios al proyecto de ley reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria. Madrid: Delegación del ACNUR en España, 2009, Disponible online en: http://goo.gl/Wia2MV. No obstante, una vez aprobado el texto definitivo de la ley, el ACNUR reconoció “positiva la reconsideración, durante la tramitación parlamentaria, de mantener la posibilidad de acceder a la protección internacional a través de las Misiones Diplomáticas Españolas” ACNUR. Comentarios al texto definitivo de la Ley reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria aprobado por el Pleno del Congreso el 15 de octubre de 2009. Madrid: Delegación del ACNUR en España, octubre de 2009. Párr. 3.9. Disponible online en: www.goo.gl/xFtSJN

[11] Enmiendas núm. 1, 17 y 125 del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds; Enmienda núm. 92 de Uxue Barkos Berruezo (Grupo Parlamentario Mixto); Enmienda núm. 174 del Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV); Enmienda núm. 199 del Grupo Parlamentario Popular; Enmienda núm. 269 del Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió). Congreso de los Diputados, “121/000013 Proyecto de Ley reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria”. Boletín Oficial de las Cortes, Serie A. Núm. 13-10, 3 de abril de 2009.

[12] Vid. Enmienda núm. 44 Del Grupo Parlamentario Popular en el Senado (GPP) y enmienda núm. 94 del Grupo Parlamentario Catalán en el Senado de Convergència i Unió (GPCIU). Senado, “621/000021 Proyecto de Ley Reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria”, Boletín Oficial de las Cortes, Serie A, núm. 13, (22 de septiembre de 2009)

[13] CEAR: R. Celis, N. Díaz, J. Durà, P. Favieres, R. Fernández, J.A. Rubio, M. VALIENTE, M. Amorós (coords.) et al., La situación de las personas refugiadas en España Informe 2014, 1ª Ed., Madrid: Catarata, 2014, p. 121; CEAR: N. Díaz, Áliva Díez, J. Durà, P. Favieres, R. Fernández, R. Muñiz, R. Santos, M. VALIENTE, M. Amorós (coords.) et al., Informe 2015: Las personas refugiadas en España y Europa, 1ª Ed., Madrid: CEAR, 2015. pp. 63, 144 y 151 a 152.

[14] L. Navarro Gandullo, M. Alconada de los Santos y M. Rubio Razo, Asilo y Protección Internacional. La situación de las personas refugiadas. Sevilla: Consejería de Justicia e Interior de Andalucía, 2015, p. 35

[15] De acuerdo con las autoridades, Sardina Cámara también entendió que “nueva Ley habría eliminado la posibilidad de presentación de solicitud”. P. Sardina Cámara, op. cit., (2010). Posiblemente el posicionamiento de este autor a favor de la interpretación de la Administración Pública haya sido motivado por su condición de letrado sustituto del Abogado del Estado ante la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional.

[16] García Mahamut intenta superar esta barrera léxica utilizando la nomenclatura de “potencial solicitante de asilo”, M.  Vidal Fueyo “Debate” en M.  Vidal Fueyo (coord..), R.  García Mahamut y J. Galparsoro, Régimen Jurídico del derecho de asilo en la Ley 12/2009, 1ª Ed., Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2010

[17] R.  García Mahamut, op. cit., 2010, p. 78

[18] Los familiares a los que se refiere el art. 40.1 de la vigente Ley de Asilo son: ascendientes de primer grado dependientes (aptdo. a.), descendientes de primer grado menores (aptdo. b.), cónyuge o análogo (aptdo. c.), adulto responsable de un menor (aptdo. d.) y familiares dependientes con cohabitación previa (aptdo. e.). Actualmente, desde 2013, los datos estadísticos que ofrece el Ministerio del interior sobre las solicitudes de asilo formalizadas en embajadas aparecen junto a un asterisco que indica, a pie de página, que se trata de “*Solicitudes de Extensión Familiar” (vid. anexo 3). Dirección General de Política Interior. Subdirección General de Asilo (Oficina de Asilo y Refugio). Ministerio del Interior, Asilo en cifras 2015, NIPO 126-15-089-9, OAR, Madrid, 2017, p. 17; Ministerio del Interior, Asilo en cifras 2014, NIPO 126-15-089-9, OAR, Madrid, 2015, p. 26; Ministerio del Interior, Asilo en cifras 2013 (NIPO 126-14-071-9), OAR, Madrid, 2014, p. 2; Ministerio del Interior, Asilo en cifras 2012 (NIPO 126-13-055-2), OAR, Madrid, 2013, p. 22

Este es un extracto de mi artículo “Solicitudes de asilo patrocinadas presentadas en embajadas y consulados: un modelo basado en la experiencia española y en el programa canadiense de «private sponsorship»”, publicado en la Revista Electrónica de Estudios Internacionales.

Disponible online en: http://www.reei.org/index.php/revista/num35/articulos/solicitudes-asilo-patrocinadas-presentadas-embajadas-consulados-modelo-basado-experiencia-espanola-programa-canadiense-private-sponsorship

Borja Fernández Burgueño

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