Blog de Borja Fdez. Burgueño

Blog especializado en derecho administrativo, derechos humanos, asilo y protección internacional.

Recepción y jerarquía de las normas convencionales internacionales en el ordenamiento interno español

La doctrina distingue entre dos modalidades de recepción de  normas de derecho Internacional en el ordenamiento Interno. Estas modalidades son: la introducción de normas que derivan del derecho internacional consuetudinario y la introducción de normas de derecho internacional convencional.

1. ¿Qué atribuciones poseen las CCAA durante la negociación de los tratados en el ordenamiento español?

Para abordar esta cuestión tenemos que acudir a la Constitución Española. Ésta, en el artículo 148, establece las competencias de las Comunidades Autónomas pero, en ninguno de los apartados que recoge este artículo, aparece las relaciones Internacionales. Así mismo, en el artículo siguiente, el 149 CE, que trata sobre las competencias exclusivas del Estado, éste se reserva la facultad prerrogativa de los asuntos Internacionales. Entre el conjunto de las relaciones Internacionales, hay que analizar a parte las relaciones que consisten en actividades con proyección interior. En estas últimas, las Comunidades Autónomas sí que tienen potestad de participación en estos asuntos que pueden tanto formar parte bien del proceso interno de formación de la voluntad exterior del Estado como del proceso de desarrollo y ejecución de un tratado internacional. De esta forma, las CCAA tienen derecho a participar en estas materias. Su intervención se puede definir en dos fases: una fase ascendente y otra descendente. En la primera, en la ascendente, participan en la configuración de la postura nacional. Y en la segunda fase, la descendente, contribuyen en el desarrollo legislativo y reglamentario. Este último punto, hace referencia a las normas de derecho Internacional que no sean directamente aplicables y que afecten a las competencias autonómicas establecidas en al artículo 148 anteriormente nombrado. Además, en los últimos años, la política internacional comunitaria está permitiendo un cierto grado de injerencia de entes que no son Estados y que, en un principio, no son sujetos del derecho Internacional. Entre estos se encuentran las CCAA y, de esta forma, participan también de forma directa en la política comunitaria. A pesar de poder participar, las CCAA en su actuación se tienen que acoger a una serie de criterios como el de no de originar obligaciones frente a poderes públicos extranjeros ni generar responsabilidad internacional o el de no interferir en la política exterior del Estado.

Las CCAA están representadas y se las permite la presencia un órgano comunitario: el Comité de las Regiones. Así mismo, las CCAA han creado en Bruselas Oficinas de Representación y de obtención de información. Además, las CCAA podrán participar en las reuniones del Consejo Europeo siempre y cuando el representante de cada Comunidad Autónoma u órgano ministerial  correspondiente de cada Estado esté facultado para comprometer a su Gobierno. De esta forma, un representante de una CCAA no podrá intervenir en el Consejo como representante de su Comunidad ya que el consejo está formado única y exclusivamente por los Estados Miembros de la Comunidad Europea. Igualmente, en la Comisión, sólo podrán votar los Ministros, los Secretarios de Estado y el Presidente del Gobierno.

Nuestras Comunidades Autónomas tienen recogidos en sus Estatutos un cierto reconocimiento a la participación en la conclusión de tratados Internacionales. Este reconocimiento se limita a los tratados internacionales que les afectan directamente, no pudiendo intervenir en los demás asuntos. Esto mismo, no significa que sea necesaria la autorización de las Asambleas de las Comunidades para la elaboración de tratados internacionales que las afecten. Es más, la Constitución, en el artículo 93 CE, afirma que determinadas competencias de las CCAA podrán ser transferidas a una organización Internacional. Esto ha tenido gran importancia gracias a la adhesión del Estado Español a las Comunidades Europeas. El artículo 20.3 del Estatuto del País Vasco dispone que “el País Vasco ejecutará los Tratados y convenios en todo lo que afecte a las materias atribuidas a su competencia en este Estatuto. Ningún Tratado o convenio podrá afectar a las atribuciones y competencias del País Vasco si no es mediante el procedimiento del artículo 152.2 de la Constitución, salvo lo previsto en el artículo 93 de la misma”. A pesar de que establece que ningún tratado podía afectar a las atribuciones de esta Comunidad Autónoma si modificar antes el Estatuto, al añadir la salvedad del artículo 93 esta disposición del Estatuto se queda vacía de contenido en cuanto a los Tratados Internacionales.

 2. ¿De qué formas pueden participar las Cortes Generales conforme a lo dispuesto en la Constitución Española, durante el procedimiento de manifestación del consentimiento en el ordenamiento español?

La Constitución Española dedica el capítulo 3 del tercer título a los tratados Internacionales Este capítulo recoge los artículos 93, 94 y 95. En él se regulan las exigencias constitucionales españolas relativas al control de los órganos parlamentarios sobre la celebración de tratados.  El primer artículo de este capítulo hace referencia a  los tratados que depositen competencias constitucionales a organismos externos. D. José Antonio Pastor Ridruejo sostiene que este artículo se hizo a la luz de una posible unión a las Comunidades Europeas. En este mismo artículo se le añade la competencia a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, de garantía del cumplimiento de estos Tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión. Pero, para que España participe en  estos tratados, primero es necesario el consentimiento previo de las Cortes. Este consentimiento se materializará de acuerdo con el artículo 81.2 CE -La aprobación, modificación o derogación de las Leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto- . La votación por mayoría absoluta en las Cortes sólo conformará el consentimiento del Estado y, por tanto, el obligado cumplimiento de los Tratados. Pero dicho consentimiento de las Cortes sólo será obligatorio, como establece el artículo 94.1 CE, en los tratados de carácter político, tratados o convenios de carácter militar, tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título primero, tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Público y los tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna Ley o exijan medidas legislativas para su ejecución. El resto de los tratados no se verán sometidos obligatoriamente a este procedimiento de consentimiento previo. En esta segunda situación, el Consejo y el Senado deberán ser informados inmediatamente de la conclusión.

El problema reside en la clasificación del contenido de un tratado como parte de los anteriormente mencionados y, por consiguiente, se tienen que someter a votación en las Cortes o, si por el contrario, el artículo no recoge ninguno de los asuntos enumerados en el artículo 94.1.  Por ejemplo, si se considera que tiene un carácter político cualquier tratado que comporte ejercicio de la Soberanía Estatal, todos los Tratados Internacionales tendrían que estar sometidos a la mayoría de las Cortes. En caso de que haya especial controversia sobre si un asunto debe llevarse a la Corte o no, se podría recurrir al Tribunal Constitucional resolver el problema. En consonancia con el artículo 22 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado de 22 de abril de 1980, la Comisión Permanente debe ser oída con el objeto de determinar si se requiere el consentimiento de las Cortes o no. Esta disposición, como afirma Pastor Ridruejo, tiene tres puntos negativos. El primero es que introduce un pesado trámite administrativo. Así mismo, “pese a la existencia de un informe del Consejo de Estado, puede existir un conflicto real de calificación del tratado entre el Gobierno y las Cortes”. Y, finalmente, la tercera razón es que la Comisión Permanente del Consejo de Estado no debe informar sobre el régimen ordinario o extraordinario de la autorización del legislativo. Parece razonable que, como sostiene Antonio Remiro Brotóns que en los casos en los que no haya duda del contenido del tratado internacional el Gobierno puede omitir la intervención de la Comisión Permanente del Consejo de Estado.

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Esta entrada fue publicada el septiembre 21, 2012 por en Derecho Internacional.
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